2003年底，时任全国人大常委会副委员长成思危曾提出全国保税区分化发展的建议，提出试点成功的保税区向以国际物流业为主的自由贸易（园）区转型，不具备条件的改为出口加工区或经济开发区。2005年之后，包括上海、深圳、天津、成渝地区都向国务院及各部委提交了关于保税区转型自由贸易（园）区的建议，准备向香港看齐。2011年，上海开始明确提出要打造自由贸易园区，并在当年11月召开的“第11届世界自由贸易园区大会”上向外界明确传达了转型的信息。实际上，上海已向国家相关管理部门提交了在上海综合保税区设立自由贸易园区的申请，并一直在积极协助商务部提交相关试点工作方案，该方案在多个部委会签后会上报国务院。有知情人士透露，方案仍然在走流程。也有说法称，方案已经会签完毕，上交国办。值得注意的是，3月27—29日，国务院总理李克强一行在江苏、上海调研，他鼓励支持上海积极探索，在现有综合保税区基础上，研究如何试点先行，在28平方公里内，建立一个自由贸易区试验区，进一步扩大开放，推动完善开放型经济体制机制。4月1日，上海市政府召开的常务会议指出，要尽快完善方案，做实细节，按照国务院部署，加快探索自贸区试验区试点建设。作为一项重大的改革，自由贸易园区一旦建立，无疑将为上海带来巨大的红利。同时，自由贸易园区的推进也将使得海上保险等航运服务业务在上海得以培育和集中，解决航运中心建设中金融支持的问题。